Flores terminó en un punto medio en cuanto a logros obtenidos y retos sin cumplir en materia social. La notable inversión en infraestructura de desarrollo opacó el poco alcance de políticas sociales para erradicar la falta de accesos básicos para la población.
Empero, a los ojos del mandatario, ese fue un gran avance para conseguir la erradicación de la pobreza en el país.
Este análisis fue publicado por El Faro semanas antes de que Flores dejara el poder, en mayo de 2004.
Daniel Valencia Caravantes , Diego Murcia y Gabriel Labrador
“Con caminos hay empleo, salud y educación”, aseguró Francisco Flores en su mensaje de despedida publicado en la memoria de labores del Fondo Social para el Desarrollo Local (FISDL), institución que lleva a cabo la mayor parte de la labor social del Gobierno central en los sectores más pobres del país.
En su gestión, Francisco Flores defendió que llegó a cambiar la realidad del país gracias a la inversión en infraestructura. Su falta de apuesta le salió cara, y hasta su partido le criticó haber dejado la atención para los más necesitados.
Las palabras del mandatario hoy reflejan lo que significó para su gestión reducir la pobreza del país: paliar, mediante la inversión en infraestructura, las carencias sociales en cuanto a accesos a servicios básicos de la población.
En el quinquenio de Flores (1999-2004), el FISDL invirtió $106.04 millones de dólares en caminos rurales sostenibles. En porcentaje, la inversión realizada por la institución para este rubro fue casi dos veces más que en educación y cinco veces más que en salud. (Ver gráfico1)
“Gracias a las carreteras, la calidad de vida de mucha gente ha mejorado. Pero no lo ha hecho sólo el FISDL, esto también es un trabajo del MOP, Educación, todos. El mérito nuestro es haber llegado a los lugares más lejanos del país”, señaló el presidente ejecutivo de la institución, Tom Hawk.
Según Flores, en su gestión se contruyeron un promedio de 263 kilómetros de carreteras por año, logrando 2 mil 826 km de carreteras pavimentadas y más de 162 nuevos puentes en los municipios más pobres y aislados.
A estas cifras se suma la inversión realizada por el Fondo de Conservación Vial (FOVIAL), propuesto por el ejecutivo a finales de 2000. El FOVIAL aportó alrededor de 5,435 kilómetros en carreteras pavimentadas y no pavimentadas.
Sin embargo, aún cuando el logro es más que evidente, Flores no logró trasladar esa misma imagen a la parte social de su gestión. En marzo de 2003, el mandatario pagó caro la factura por no haber “impulsado” una política social clara para el país. La población votante le cobró el alejamiento con una derrota hacia su partido en las elecciones municipales y legislativas. En las filas de ARENA, el panorama fue más crítico. Flores y su política social pagaron los platos rotos.
A casi año y medio, esa cicatriz aún no ha cerrado. El diputado de ARENA, Norman Quijano, señaló en aquella época que se lograron “grandes avances” en temas como educación, salud y acceso a servicios básicos (agua, electricidad, vivienda), pero que estos no fueron los suficientes: “Ahora espero que se trabaje en apoyar las áreas más críticas del país”, dijo.
La prioridad es urbana
Francisco Flores y las autoridades del FISDL aseguraron que los servicios básicos llegaron a la mayoría de zonas rurales y urbanas del país. No obstante, los indicadores confirmaron que los patrones son favorables para las áreas urbanas.
En San Salvador, departamento que cuenta con el 31.9% de la población total de El Salvador, el FISDL otorgó $37.50 millones, de un total de $106.04 millones de los recursos financieros destinados para suplir las necesidades de los 14 departamentos y los 262 municipios del país. Sólo en la capital, un 29.9 por ciento de la población vive en la pobreza total. Cabañas, el departamento más pobre del país, apenas recibió $8.4 millones, aun cuando su pobreza ha ido incrementando en los últimos años. (ver gráfico 2)
Hawk aseguró que esta distribución obedece a que, en departamentos como San Salvador, Cuscatlán y La Libertad, se encuentran los municipios que tienen los índices de mayor pobreza en el país. “En estos departamentos están los municipios más pobres, por eso se ha invertido en ellos más del 56% de los recursos”, declaró el ejecutivo.
Sin embargo, el Informe de Desarrollo Humano El Salvador 2003 del Programa para el Desarrollo Humano de las Naciones Unidas (PNUD) sostuvo que hay una disparidad en las dimensiones con que se analiza la pobreza.
Por un lado, el informe señaló que en las zonas urbanas la pobreza total bajó de un 25% a 13.3%. Mientras en las zonas rurales disminuyó de un 14.36% a 7.8%. El documento no terminó de celebrar la reducción en los índices de pobreza debido a las disparidades que surgen en la relación entre las zonas rurales y urbanas: la brecha de pobreza total entre el área urbana y el área rural aumentó de 12.3% a 21.8%, y la brecha de pobreza absoluta de 11.5% a 16.9%.
“No debe sorprender, por lo tanto, que la pobreza siga siendo un problema predominantemente rural. Pese a que en las zonas rurales sólo vive el 41% de la población total, estas concentran al 53.3% de la población pobre y al 62.4% de la que se encuentra en situación de pobreza absoluta”, concluyó el informe.
Servicios básicos: no alcanzó la cobija
Aun cuando de 1992 a 2002 hubo progresos importantes en la cobertura de la mayoría de los servicios sociales básicos, el déficit continuó siendo significativo en los sectores marginales del país, ya sea por su poder adquisitivo o por su ubicación geográfica.
Según el PNUD, el 24% de la población no tenía acceso a servicios básicos de salud. La seguridad social dejó fuera a casi toda la población rural y únicamente cubrió el 39% de la Población Económicamente Activa, (PEA), urbana, entre la población menor de cinco años. El 22% no recibió servicios de inmunización completa y el 10.3% presentó algún nivel de desnutrición (bajo peso por edad)
En el sector habitacional, al menos el 33% de los hogares careció de una vivienda aceptable, el 24% de la población no dispuso de servicios de agua por cañería, el 47% no tuvo acceso a servicios de recolección de desechos, el 18% no contó con servicio de electricidad y el 54% careció de servicios de telefonía, según el PNUD.
La reforma pendiente
En materia de salud, el presidente Flores aseguró que el máximo logro de su gobierno fue acercar, a través del FISDL, la red de servicios a la población, amparándose en lo que considera la modernización de este rubro. “Ahora podemos atender a 70 de cada 100 mujeres en los hospitales, 90 de cada 100 niños reciben sus vacunas y atendemos 9 millones de consultas al año”, declaró en la Memoria de Labores publicada este año, a pocos días de traspasar mandos al nuevo gobierno.
Según el PNUD, el sistema de salud en El Salvador ha padecido, desde hace tiempo, de importantes inequidades en el acceso y la calidad de los servicios. El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) no logra la cobertura útil de protección del 80% esperado en todos sus programas preventivos.
Entre las razones por las cuales las personas no acuden a una consulta médica destaca el aumento de problemas de oferta, según el PNUD.
“Esto”, dijo el informe, “se debe, probablemente, a que una mayor proporción de enfermos está consultando el MSPAS, el cual no ha sido respaldado con una mayor dotación de recursos. En 2001, el gasto total en este rubro como porcentaje del PIB fue del 8.8% y se ha mantenido alrededor de este nivel en los últimos años”.
Que la población no acceda a los servicios de salud otorgados por el MSPAS evidenció un tema que ha estado pendiente y que ocasionó tres conflictos sociales en el sector salud en el último quinquenio, según los diferentes sectores involucrados.
Para el ex presidente del Colegio Médico, ex candidato a la vicepresidencia por el FMLN, y hoy diputado, Guillermo Mata Bennett, la raíz de la crisis en salud obedeció a que “el presidente tuvo la oportunidad, en el año 2000, de impulsar la propuesta de reforma integral de salud” y no lo hizo.
Agua, el eterno problema
Otro de los logros que el presidente Flores se atribuyó es el de “llevar agua potable a las personas que no podían acceder a ella”. Esto en referencia a las zonas rurales.
Según el FISDL, se invirtieron $30.61 millones y fue posible desarrollar 713 proyectos de alcantarillado y sistemas de producción y distribución de agua potable en 165 municipios.
Con estos datos, Flores aseguró que la cobertura del acceso a agua potable llegó a más hogares que nunca. Según sus propios cálculos, hace diez años, setenta de cada cien habitantes en las zonas urbanas tenían acceso a los servicios del agua potable. En las zonas rurales, sólo 20 de cada 100 habitantes tenían acceso a este servicio. Hasta 2003, la cobertura rural creció en 60%, para llevar agua a 273 mil personas que nunca la habían tenido. “Esto ha significado que 512 mil salvadoreños que no tenían agua potable ahora la tengan”, aseguró.
Sin embargo, según la Encuesta de Hogares de 2002, el 24% de los hogares del país carecía de acceso a agua potable por cañería y se abastecía por medio de pipa, pozo, ojo de agua, etc.
La problemática es más aguda en el área rural, ya que el 53% de los hogares no contaba con acceso a agua por medio de cañerías. Esto significa que un gran porcentaje de familias rurales consumía agua contaminada, principalmente de origen microbiológico.
De lámina, pero dignas
En cuanto al déficit habitacional, con respecto a 2001, hubo una reducción del 1.7% hasta 2003. Según el PNUD, y de acuerdo a cifras oficiales, el déficit habitacional, definido como la situación en la que se encuentran aquellos hogares que carecen de una vivienda digna, se redujo de 36.5% en 2002, a 32.8% en 2003. Esto, pese a que los terremotos de enero y febrero de 2001 destruyeron 163, 866 unidades habitacionales.
Inicialmente, la Oficina de Planificación Estratégica (OPES) del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMDU) había estimado, para 2001, un aumento del déficit habitacional a 41.6%.
Dos parecen ser las explicaciones del cambio de cifras, según el PNUD: la primera, es que a lo largo de 2001 y 2002 muchas de las 218,000 viviendas provisionales construidas con techos y paredes de lámina metálica también fueron provistas de servicios básicos, de manera que al disponer de estos, y estar construidas con un material considerado como “durable”, fueron excluidas del déficit habitacional.
La segunda es que, como consecuencia de la rápida reacción de la cooperación internacional después de los terremotos, se reconstruyeron más viviendas permanentes que las originalmente previstas al inicio de la gestión de Flores.
Educación: infraestructura versus calidad
El tema de la inversión en infraestructura vuelve a aparecer como la gran apuesta del gobierno de Flores hacia servicios básicos como la educación.
“Una educación de calidad es la mejor forma de erradicar la pobreza. Hemos construido mil 300 escuelas nuevas y ampliamos y reparamos 2 mil 516, casi el doble de centros escolares que lo desarrollado en medio siglo”, señaló el informe del mandatario.
Según datos del FISDL, los proyectos de infraestructura educativa ocuparon el segundo lugar en la inversión de este quinquenio. La institución ejecutó $62.32 millones en el desarrollo de 973 proyectos beneficiando a igual número de centros educativos, en 228 municipios del país.
Los indicadores concluyeron que hubo un mejor acceso a la educación en todo el país. El PNUD señaló que en la era Flores el acceso a educación repercutió en un aumento considerable de la tasa de escolaridad. Quiere decir que, en promedio, la edad para comenzar a estudiar aumentó de 4.4 a 5.5 años.
La tasa de analfabetismo en personas mayores de 15 años disminuyó de cerca de 27% a 18.3%, y las tasas de deserción y repitencia escolar se redujeron a la mitad. En general, la tasa bruta de educación aumentó de 86% a 100%. Sin embargo, la calidad de la misma fue uno de los retos pendientes para el gobierno de Antocnio Saca (2004-2009).
Sandra de Barraza, entonces coordinadora del Plan de Nación, antes de celebrar estos datos lanzó un análisis crítico al respecto. Para ella, el logro no se alcanza a percibir si la calidad de la educación no es “visible” y si la población estudiantil no logró llegar a una educación media (bachillerato).
“¿Adónde quedan los estudiantes después de seis, siete años? Los indicadores demuestran que en todo el país sólo el 17 por ciento de los jóvenes estudiantes logran acceder a una educación superior. La calidad de la educación en el país dista mucho de ser buena. Ahí puede ver usted a maestros que tienen que repetir hasta tres veces una prueba de aptitudes para graduarse como educadores. ¿Qué podemos esperar con esto?”, planteó.
Norman Quijano, entonces subjefe de la fracción arenera, coincidió en que “no se reforzó” el grado de escolaridad. Para él, ese fue otro de los retos pendientes. “El nuevo gobierno tendrá que aumentar el grado de escolaridad para que, por lo menos, saquen su educación media y no sigan como hasta ahora aprendiendo a leer o a escribir a medias”, dijo en 2004.
El PNUD también concluyó que los retos del sistema educativo tras la gestión Flores incluyeron asegurar el derecho universal a educación de calidad y la posibilidad de alcanzar educación media completa, lo cual requiere garantizar la continuidad de los alumnos en el sistema y la adecuación institucional y pedagógica a los cambios culturales y tecnológicos. Además de una revisión del papel de los docentes en la era del conocimiento
¿Seguridad o exclusión social?
La iniciativa del discutido Plan Mano Dura aprobado en el mes de mayo de 2002 dio inicio a la "guerra sin cuartel contra las pandillas criminales". Con esta medida, Flores utilizó todos los recursos políticos y legales en su haber para “fortalecer” el tema de la seguridad en el país. Con el envío al pleno legislativo de la propuesta de ley antimaras, la reacción de total rechazo a la medida no se hizo esperar.
Por un lado, los organismos judiciales rechazaron aplicar la Ley debido a los vicios de inconstitucionalidad que ella presentaba. Y, por otro, las instituciones garantes de los Derechos Humanos protestaron por lo que consideraron era una Ley que viola varios de los derechos básicos de las personas.
Este rechazo llevó a Norberto Liwsky, miembro del Comité de Derechos del Menor de la ONU, en Ginebra, hablar de la inconstitucionalidad de la medida en contra de las maras. “Para nosotros esa ley resulta contradictoria y ajena a los principios de la convención, y se lo hemos dicho al gobierno”.
Sandra de Barraza asegura que la ley antimaras no fue la mejor decisión que tomó el presidente para resolver el problema de la delincuencia. “Este es un problema estructural que va más allá de la represión en contra de las pandillas. Esto deriva de la desatención de los últimos gobiernos al tema social y educacional en el país. Ahora, al ver las consecuencias, se debería pensar mejor en programas de rehabilitación”, dijo.
Los retos de Saca
En materia social, tanto los indicadores como los analistas consultados por El Faro coincidieron en que el tema primordial para la agenda del gobierno de Saca fue proporcionar al país de una verdadera Estrategia Nacional de Desarrollo que erradique la pobreza. Estrategia que partía, según ellos, de un eje principal: “descentralización”.
En 1999, año en que Flores tomó posesión, se realizó una serie de reuniones entre el gobierno y todos los actores en materia social (Consejo Nacional de Desarrollo, las ONG y las municipalidades) para elaborar dicha estrategia.
Sin embargo, cuando el mandatario dejó el poder, el proceso, según los analistas quedó inconcluso.
“Se firmó un documento que fue aceptado por el presidente pero de ahí para acá no pasó nada”, se quejó De Barraza.
Guillermo Galván, entonces lídera de la organización no gubernamental FUNDAMUNI (Fundación de Apoyo a Municipios de El Salvador) compartió esa visión. “Todos quedamos satisfechos en un 80 por ciento con el marco que salió de esas reuniones y que fue plasmado en un amplio documento. Sin embargo, a partir de eso, todo quedó estancado”, dijo en aquella época.
Según Galván, el FISDL no cumplió su deber de ser el ente organizador entre el gobierno y las demás instituciones para lograr llevar el desarrollo a todos los sectores del país.
Y es que tanto para Galván como para De Barraza, esto parte de una premisa fundamental que implica reducirle poder a gobierno central y trasladarlo hacia las comunidades.
“Estamos hablando de descentralización, de transmisión de los deberes y responsabilidades. Si a los municipios se les dan los recursos, la capacitación técnica y la toma de decisiones el panorama sería distinto”, señaló De Barraza.
Sin embargo, desde el ejecutivo, este panorama fue rechazado en los cinco años de Flores. Un claro ejemplo fue la oposición hacia el incremento en un 2% a los fondos de las municipalidades.
El presidente ejecutivo del FISDL dijo estar consciente de la crítica y aseguró compartirla. Sin embargo, defendió a la institución alegando que ellos “sí han trabajado en dicha estrategia”, pero en forma aislada al del resto de actores.
“Eso es algo que hoy día es relevante y lo será para el próximo gobierno”, señaló el presidente ejecutivo del FISDL. Según Tom Hawk, había que retomar esa estrategia y mejorarla. “Pero el propósito de lo que se quería hacer en 1999, ¿cuál era?
¿Seguir reuniéndose o ejecutarla? Yo te puedo decir qué hizo el FISDL con relación a esa estrategia, mi pregunta es a la gente que participó en esas reuniones, ¿qué hicieron ellos con relación a su estrategia?
Es que no era sentarse y tomar café y discutirlo, era de ir a trabajar.
Algunos lo hicieron pero cada uno tendrá que responder por sí mismo”.
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