Estados Unidos y Australia
La alianza estratégica entre Canberra y Washington1 cumplirá próximamente 59 septiembres y en 2011 arribará a sus seis décadas de existencia. Hace poco menos de dos años, el actual Primer Ministro de Australia, Kevin Rudd, afirmó que la relación había prosperado a través de las administraciones de 12 presidentes estadounidenses y 13 primeros ministros australianos, y que, en consecuencia, había pasado la prueba del tiempo.2
Con la indiscutible victoria del Partido Laborista en las elecciones del 24 de noviembre de 2007 en Australia, Rudd es ahora el decimocuarto primer ministro de ese país que defiende la alianza, de lo cual públicamente dejó constancia durante su primera visita a Estados Unidos después de asumir el poder.3 Por su parte, desde enero de 2009 Barack Obama se convirtió en el decimotercer presidente estadounidense en hacerlo.
Teniendo en cuenta el significado de la relación para el mantenimiento de la hegemonía de Estados Unidos en Asia-Pacífico en momentos en que es cada vez más evidente que el centro de gravedad de los asuntos mundiales se desplaza hacia la región, y cuando su preeminencia en la misma en el largo plazo se ve amenazada por la emergencia de nuevas potencias, especialmente de China, vale la pena no sólo auscultar la salud de la alianza, sino además reflexionar sobre los fundamentos de su continuidad y los “cambios” que se han producido en su evolución, con el propósito de desentrañar las claves de su desarrollo futuro, aunque sólo sea en el corto plazo.
Convencionalmente se asume que la alianza se sustenta jurídicamente en el Tratado de Seguridad entre Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos de América (ANZUS, por sus siglas en inglés), del 1 de septiembre de 1951, aunque los vínculos estratégicos entre ambos Estados tuvieron realmente su génesis en los años de la Guerra del Pacífico, y han tenido un alcance mucho mayor que el acordado en el Tratado.
Así, para Washington, el valor de la alianza no deriva esencialmente de lo que pueda hacer Canberra invocando ANZUS —como lo hizo por primera y única vez poco después del cincuentenario de su aprobación, a raíz de los atentados a las Torres Gemelas— para apoyarlo en caso de una agresión armada contra su territorio o sus intereses en el Pacífico, lo cual es más bien simbólico.
Tampoco la importancia que ha atribuido Australia ha estado relacionada sólo con lo convenido, y lo ha estado cada vez menos, a medida que ha ido incrementando su poder y se ha convertido en menos probable que sufra una agresión, aunque reconoce que la relevancia del poder de Estados Unidos y su disposición a actuar en virtud del Tratado ha sido un importante factor de disuasión de un ataque contra su territorio.
La salvaguarda de intereses que van más allá del compromiso de cada Estado de actuar en caso de una agresión armada contra el otro ha constituido la esencia real de la alianza, pero dada la ostensible desproporción entre el poder económico-militar de Canberra y el de Washington, la misma no ha tenido la misma trascendencia para cada uno de ellos.
En este sentido ha sido más significativa para Australia. De hecho, a partir de que se fue abriendo paso en el país desde mediados de la década de los 60 una política exterior que tomaba más en cuenta sus intereses, ha representado la garantía de sus aspiraciones de alcanzar un mayor protagonismo en correspondencia con su desarrollo económico-social, en un contexto de crecimiento de las capacidades económicas y militares de otros Estados de la región, que ponen en riesgo su competitividad en este terreno.
A Washington, por su parte, no le ha resultado imprescindible, pero sí útil, el papel que ha estado dispuesta a desempeñar Australia desde el final de la Segunda Guerra Mundial como soporte de su poder en el Pacífico Sur y en el Sudeste Asiático, y más adelante como aliado indiscutible en un escenario estratégico alejado del territorio de Estados Unidos, donde éste cada vez debe poner mayor empeño en que la correlación de fuerzas se mantenga a su favor.
Otros beneficios derivados de las relaciones entre Canberra y Washington no pactados en ANZUS sustentan la continuidad de la alianza. Entre ellos, son destacables para Australia, en materia de seguridad: la posibilidad de acceso a la tecnología militar e información de inteligencia de su principal aliado, así como de preparación de sus tropas con las técnicas más avanzadas, que compensan, en buena medida, las desventajas resultantes de la relativamente pequeña cantidad de efectivos de la Fuerza de Defensa Australiana (ADF, por sus siglas en inglés) en comparación con el resto de las fuerzas armadas de la región. En el terreno económico, ha sido vital para su desarrollo poder acceder con sus producciones al mercado de Estados Unidos, al igual que sus inversiones allí, así como los productos y las inversiones de éste.
Por su parte, para Estados Unidos, los principales beneficios en materia de seguridad se derivan de las oportunidades ofrecidas por Australia de apoyo logístico y entrenamiento a las tropas que mantiene en despliegue avanzado en el Pacífico, así como para usar instalaciones en locaciones estratégicas que hospedan sistemas vitales de recolección de información de inteligencia y de alerta temprana contra misiles balísticos, como Pine Gap. Mientras, en el terreno económico Australia ha constituido un importante destino de sus inversiones y exportaciones y en muchos casos ha servido de base para sus operaciones en Asia.
En distintos momentos de la evolución de la alianza, algunos de los elementos identificados que favorecen su continuidad han adquirido una especial relevancia, particularmente para Australia, pues en el caso de Estados Unidos, sin ser absolutos, el valor de Canberra como pieza de su estrategia de dominación mundial se ha mantenido relativamente constante, aunque haya variado ligeramente en determinadas coyunturas.
Hasta la segunda mitad de la década de los 60 del siglo XX, para Australia, dadas las limitaciones de su poder económico-militar, la significación de la alianza estaba relacionada fundamentalmente con la preservación de su territorio de un ataque directo, lo cual le garantizaba Estados Unidos. Desde entonces, y en la medida en que se desarrollaba económicamente y procuraba lograr un mayor protagonismo en este terreno, la dimensión económica de la alianza comenzó a ser cada vez más importante.
Cuando a partir de marzo de 1996 adquirió para la Administración Howard un valor sin precedentes el uso de la fuerza y el desarrollo de sus capacidades militares para consolidar un liderazgo en el Pacífico Sur y alcanzar un mayor protagonismo en el Sudeste Asiático, en ambos casos más “independientes”, el respaldo que pensaba encontrar para conseguir estos propósitos en el poder militar de su principal aliado se convirtió en el principal elemento que sustentaba la continuidad de la alianza, lo que no significa que Australia desestimara entonces la trascendencia de las relaciones económicas con Estados Unidos.
Durante el Gobierno de Rudd, la posibilidad de contar con el poder militar estadounidense ha mantenido su prioridad, pero en ello ha tenido más que ver su percepción sobre la “amenaza” militar de China conjugada con la evidente desproporción de fuerzas entre ambos Estados, que sus ideas referentes a cómo garantizar su liderazgo en el entorno y un mayor protagonismo a nivel regional y global. La dimensión económica de la alianza, aunque no tiene el mismo peso que la militar, no ha perdido relevancia en esta etapa, en lo que ha influido la valoración de esta Administración acerca de que Pekín en este terreno, además de una oportunidad constituye una “amenaza”, pues podría llegar a controlar activos claves del país.
Aun cuando la esencia de la alianza se ha mantenido inalterable, en tanto ha seguido garantizando los intereses de las partes en la forma prevista por éstas, ha sufrido “cambios” en su evolución como consecuencia del mayor o menor nivel de subordinación de Canberra a Washington en determinadas coyunturas.
Tal nivel de subordinación es alto hasta mediados de la década de los 60 del pasado siglo, como resultado de la virtual inexistencia de una política exterior de Australia con intereses definidos más allá de la defensa de su territorio, lo que la indujo a apoyar los objetivos estratégicos de Estados Unidos, procurando fundamentalmente promover su disposición de actuar para protegerla en caso necesario.
A partir de entonces el nivel de subordinación de Canberra a Washington se va haciendo menor, en correspondencia con el desarrollo económico-social de estos años y en la medida que ésta toma más en cuenta sus intereses de alcanzar un mayor protagonismo regional, fundamentalmente en el terreno económico.
Cuando llega al poder la administración Howard, en marzo de 1996, se eleva nuevamente el nivel de subordinación a Estados Unidos, particularmente a partir de que ésta decide, primero, participar activamente en la “guerra contra el terrorismo” del Gobierno de Bush, y posteriormente, incorporarse a su estrategia de “contención” de China. Pero a diferencia de lo que ocurrió hasta mediados de la década de los 60 del siglo XX, éste era más bien un medio para lograr un fin: concitar una mayor disposición de Washington a respaldar las aspiraciones de Canberra de alcanzar un mayor protagonismo regional mediante el empleo de su poder militar.
Tras asumir el poder, la actual Administración laborista australiana se ha propuesto proyectar una imagen menos subordinada a Estados Unidos que su antecesora y concentrar sus capacidades en el logro de sus principales intereses estratégicos, entre ellos: mantener su supremacía en su entorno más inmediato y alcanzar por vía directa un mayor protagonismo a nivel regional y en cierta medida a nivel global, confiando más en sus propias fuerzas y en las que pudiera desarrollar, como se corresponde con la condición de potencia media que proclama. Para ello en el Libro Blanco de Defensa 2009 (Defence White Paper 2009) prevé el mayor incremento de sus capacidades militares desde la Segunda Guerra Mundial, particularmente las destinadas a proyectar poder más allá de su territorio.
La mayor “independencia” de acción que se propone Australia en esta etapa tiene su origen, además, en la preocupación por el crecimiento del poder militar de China, ligada a la percepción de que es posible que no pueda contar con el de Estados Unidos en la medida y en el momento que lo requiera. Esta apreciación toma en cuenta la posibilidad de que después de 2030, o eventualmente antes, Washington no mantenga la preeminencia que hoy tiene en Asia-Pacífico; de que en el corto, mediano o largo plazo no sea suficiente su capacidad para proyectar poder en la región, por estar concentrado en objetivos estratégicos más prioritarios en escenarios diferentes; o de que estime que Canberra es menos importante como aliado ahora que durante la administración Bush.
Igualmente la utilización por parte de la Administración Rudd de métodos más sutiles, basados en el smart power y el multilateralismo, para garantizar sus propósitos, no sólo marca una diferencia con la Administración Howard, que se caracterizó por la predisposición al unilateralismo, las soluciones militares, la prepotencia y la agresividad, sino que constituye un “cambio” en la alianza, pues expresa una actuación más “independiente” y una menor subordinación a su aliado más cercano que la del Gobierno anterior, aunque esto sea más evidente cuando coinciden en el poder los laboristas en Australia y la administración Bush en Estados Unidos.
En este período se produce una mayor inserción económica de Australia en su entorno regional, y especialmente un fortalecimiento de sus relaciones económicas con China, tendencia que ya se venía consolidando, pero tanto por la prioridad que se le concede ahora, y el nivel que llega a alcanzar, como por el contexto en que se desarrolla, expresa una menor subordinación de la política exterior australiana a la estadounidense, y conlleva, por ejemplo, a una actuación de Canberra más moderada en relación con Pekín que la pretendida por Washington.
Hasta 2013 no deben producirse transformaciones significativas en las tendencias que favorecen los “cambios” o la continuidad en la evolución de la alianza, que hemos señalado, ya que no existirán modificaciones sustanciales en los factores que las condicionan.
Entre las primeras, el desarrollo económico-social de Australia seguirá alentando sus aspiraciones de consolidarse como potencia media, por lo que continuará concentrando sus capacidades en mantener la supremacía en su entorno y lograr un mayor protagonismo —y liderazgo— más “independientes” en Asia-Pacífico, y de alguna forma a nivel global, en un contexto donde se mantendrá la tendencia al crecimiento del poder económico, político y militar de China, con potencialidades en el muy largo plazo para desafiar la supremacía, si bien no el liderazgo de Estados Unidos. A la vez, las demandas para Australia de su desarrollo promoverán una cada vez mayor inserción económica en el entorno regional.
Por otra parte Australia tratará de seguir proyectando en los próximos años una imagen más atractiva en su búsqueda de protagonismo y liderazgo en la región y a nivel global, apelando a fórmulas más sutiles, y métodos menos unilaterales, prepotentes y agresivos, basados en el smart power, para lograr sus objetivos estratégicos. Esto no significa que descartará si lo considera necesario el uso de la fuerza para alcanzar tales objetivos, ni que los mismos han dejado de ser hegemónicos. Canberra actúa como un poder imperial sobre todo en su entorno, pero sus aspiraciones son mucho mayores, y éstas serán cada vez más evidentes en la medida que logre superar las limitaciones para extender su influencia, relacionadas esencialmente con el nivel de los recursos humanos y financieros que puede dedicar a este fin.
Pero de cualquier forma, Australia seguirá necesitando del poder de Washington para garantizar su desarrollo y sus propósitos, mucho más a partir de la “amenaza” que percibe en la emergencia de China como potencia, por lo que procurará mantener y fortalecer sus relaciones económicas y militares con ésta, lo que favorecerá que la alianza perdure mucho más allá del 1 de septiembre de 2011, cuando cumpla sus seis décadas, sólo que Estados Unidos tendrá que aceptar que en el marco de la relación, su principal aliado en el Pacífico Sur, sin dejar de serle fiel, será cada vez menos incondicional y tomará en cuenta cada vez más sus propios intereses.
NOTAS
[i] En lo adelante la alianza
[ii] Rudd, Kevin . Address to the Australian Strategic Policy Institute: Fresh Ideas for Future Challenges. National Security Policy under a Labor Government [en línea]. [Canberra]: 8 de agosto de 2007. [Consultado: 15 de junio de 2008]: p. 3. Disponible en World Wide Web : < http://www.aspi.org.au/admin/eventFiles/FEDERAL%20LABOR%20 LEADER%20ADDRESS.pdf > .
[iii] Ver al respecto: President Bush Participates in Joint Press Availability with Prime Minister Kevin Rudd of Australia [en línea]. [Washington]: 28 de marzo de 2008. [Consultado: 17 de junio de 2008]. Disponible en World Wide Web : < http://www.pm.gov.au/node/5882 >.
Herminio Camacho es Máster en Relaciones Internacionales y subdirector editorial del diario Juventud Rebelde, La Habana.
Rebelión ha publicado este artículo con el permiso del autor mediante una licencia de Creative Commons, respetando su libertad para publicarlo en otras fuentes.
